[摘要] 5月24日，國務院召開國務院常務會議，確定后三年棚改工作目標。會議提出，實施2018年到2020年3年棚改攻堅計劃，再改造各類棚戶區1500萬套，加大中央財政補助和金融、用地等支持，以改革創新的舉措、堅持不懈的韌勁啃下“硬骨頭”，兌現改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村的承諾。

5月24日，國務院召開國務院常務會議，確定后三年棚改工作目標。

會議提出，實施2018年到2020年3年棚改攻堅計劃，再改造各類棚戶區1500萬套，加大中央財政補助和金融、用地等支持，以改革創新的舉措、堅持不懈的韌勁啃下“硬骨頭”，兌現改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村的承諾。

今年4月，國務院總理李克強在地方考察時表示，棚戶區改造既是彌補歷史欠賬的民生工程，也是推進新型城鎮化的重要途徑，還能促進房地產市場平穩健康發展。身負三重歷史意義，棚戶區改造的推進，成為各方關注的焦點。

推進城鎮化進程

國家發改委城市和小城鎮改革發展中心學術委員會秘書長馮奎表示，棚戶區改造有利于改善生活條件生產環境，有利于農民工進城和流動人口的落戶。再改造1500萬套，以套均3人計算就是4500萬人，這是實現“三個1億人”計劃中，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村目標的必經之路，計劃的完成標志著我國城鎮化有了實質性的跨越。

5月24日的會議指出，近年來棚改工作取得顯著成績，過去8年已使8000多萬住房困難群眾“出棚進樓”，既改善了民生，也帶動了有效投資消費和去庫存。

從2008年起，國家啟動保障性安居工程，將國有林區（場）棚戶區（危舊房）、國有墾區危房、中央下放地方煤礦棚戶區改造作為重要內容以來，棚戶區改造的深層意義被不斷發掘。

2012年，住建部等7部委，聯合發布《關于加快推進棚戶區（危舊房）改造的通知》（以下稱《通知》），在設定2015年年底前基本完成進國有林區棚戶區和國有林場危舊房改造期限的同時，提出開始全面推進城市棚戶區（危舊房）改造。

據統計數據，截至2014年底，全國共改造各類棚戶區住房2080萬套、農村危房1565萬戶，其中2013-2014年改造各類棚戶區住房820萬套、農村危房532萬戶。

2014年，李克強總理在政府工作報告中正式提出，推進以人為核心的新型城鎮化，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村目標。

2015年7月，國務院印發《關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》（以下稱《意見》），提出2015-2017年改造包括城市危房、城中村在內的各類棚戶區住房1800萬套、農村危房1060萬戶的三年計劃。

根據這個三年計劃，2015年全國棚改開工601萬套，2016年開工606萬套，2017年計劃目標是600萬套。

需要指出的是，盡管上述兩份文件都提到了“改善群眾住房條件為出發點和落腳點”，但在2012年的《通知》中，重點強調 “把棚戶區（危舊房）改造作為城鎮保障性安居工程的重要內容”，關注提高居民居住質量，而《意見》則開始在總體要求中強調“以人為核心的新型城鎮化道路”的重要性，棚戶區改造開始兼具民生與發展的雙重意義。

在這一思路下，棚戶區改造開始成為推進城鎮化進程和城市發展轉型的重要抓手。除此之外，馮奎指出，隨著城市發展進入集約發展、減量發展時期，城市發展不再簡單依靠擴大范圍，通過棚戶區改造，可以更好地實現城市功能修復和城市環境修補，從而推動城市轉型升級。

今年2月，國土部副部長趙龍在解讀《全國國土規劃綱要（2016-2030年）》時稱城市化地區整治的重點，是城市低效用地的再開發。而根據2016年底國土部出臺的《關于深入推進城鎮低效用地再開發指導意見（試行）》，棚戶區正屬于城市改造開發范圍。

去庫存抓手

不僅是民生工程與城鎮化，隨著經濟形勢的發展變化，棚戶區改造還被賦予了新的意義：去庫存。

這一功能主要通過以貨幣和房票為代表的等價物，替代實物的方式安置棚戶區群眾來實現。

以住建部確定的房地產去庫存試點城市鄂爾多斯為例，該市向拆遷戶發放兌換新房的憑證“房票”，同時政府貸款在市場中先行采購安置房，再由拆遷戶在“房屋超市”中自由選房，來實現對拆遷戶的安置。

鄂爾多斯從2016年3月開始實行這一政策，當地房管局數據顯示，該市2016年棚戶區改造開工15392套，其中貨幣化安置14542戶，占比達94.5%。在“房票”制度的助力下，當年全市共化解存量商品房589.8萬平方米。在2017年政府工作報告中，鄂爾多斯市提出2017年要“再消化房地產庫存500萬平方米左右”。

實際上，這一方式被政策制定者認為具有推廣意義。今年4月，住建部發布的《關于加強近期住房及用地供應管理和調控有關工作的通知》就提到，商品住房庫存量大、市場房源充足的三四線城市，棚戶區改造要以貨幣化安置為主，避免重復建設。

今年1月住建部部長陳政高曾介紹，2016年棚改貨幣化安置比例達到48.5%，比2015年提高了18.6個百分點，可以從市場上購房2.5億平方米，棚改貨幣化安置既推動了去庫存工作，又減少了重復建設，提高了效率。

在全國土地利用總體規劃專家組成員、中國人民大學公共管理學院教授嚴金明看來，貨幣化安置增強了棚戶區改造與去庫存兩大國家政策的連貫性，在給予了群眾更大選擇權的同時，也使得政府在規劃城市發展時有了更大的操作空間，是供給側結構性改革的一大亮點。

不過，嚴金明也表示，不論是實物安置還是貨幣安置，棚戶區改造都還面臨巨大的資金挑戰，這是目前棚戶區改造的最大難題。